L’Europa è arrivata ai negoziati di Abu Dhabi senza la figura che l’Ucraina chiedeva da tempo: un unico rappresentante europeo, con un mandato chiaro, capace di parlare a nome di tutti i governi dell’Unione. Invece di un nome solo, i leader riuniti a Dublino hanno scelto una «squadra» di sette componenti: i consiglieri per la sicurezza nazionale di Francia, Germania, Italia, Polonia e Regno Unito, più delegati della Commissione europea e del Consiglio europeo.

Non è stato un compromesso elegante. È stato, più probabilmente, il modo di nascondere un disaccordo: Francia e Germania non volevano rinunciare a un controllo diretto sulla rappresentanza europea, mentre Italia, Polonia e Lussemburgo spingevano per un portavoce unico. Il risultato è che l’Europa continuerà a essere presente nei colloqui, ma con molte voci, senza un’autorità politica unica e — per ora — senza un posto stabile al tavolo trilaterale dove Stati Uniti, Russia e Ucraina discutono davvero della guerra.

La richiesta di Meloni

La questione è esplosa nei giorni precedenti ai colloqui di Abu Dhabi. La presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha scritto al presidente del Consiglio europeo António Costa che, alla luce degli sviluppi recenti, l’Europa doveva tornare sul tema della necessità di parlare «con una sola voce» sull’Ucraina.

Meloni non chiedeva un seggio per l’Italia. Nella lettera ha precisato che non stava proponendo se stessa come candidata, ma che l’Unione doveva decidere «una volta per tutte» chi siede al tavolo dei negoziati per rappresentare l’Europa e con quale mandato. La sua critica era semplice: l’Europa si era mossa con troppi canali paralleli, riunioni sovrapposte e iniziative che si inseguivano, indebolendo la propria credibilità internazionale.

Era una richiesta condivisa anche da Kiev. L’Ucraina chiedeva da tempo che i principali paesi europei si dotassero di un unico negoziatore, per rendere la posizione europea più coerente, più comprensibile e più difficile da dividere. Un solo interlocutore, infatti, può portare avanti una linea politica; sette delegati devono prima accordarsi tra loro su cosa dire, quando dirlo e fino a dove poter andare.

La scelta dei sette

Venerdì, a Dublino, il presidente del Consiglio europeo António Costa e la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen hanno annunciato che l’Europa sarà rappresentata nei negoziati per l’Ucraina non da un delegato unico, ma da una squadra di sette rappresentanti. Ne fanno parte i consiglieri per la sicurezza nazionale di Francia, Germania, Italia, Polonia e Regno Unito, oltre a delegati della Commissione europea e del Consiglio europeo, l’organo di indirizzo politico dell’Unione composto dai capi di Stato e di governo. Per la Francia sarà presente Emmanuel Bonne, per la Germania Günter Sautter, per l’Italia Fabrizio Saggio e per il Regno Unito Jonathan Powell; per la Commissione europea Bjoern Seibert e per il Consiglio europeo Anna-Maria Boura.

La formula è stata presentata come una scelta ragionata, quasi come la traduzione istituzionale di un principio di collaborazione. Costa ha parlato di «lavoro di squadra» come condizione necessaria per costruire una voce univoca europea nei negoziati; von der Leyen ha sottolineato che sarebbero stati gli europei stessi a decidere chi li rappresenta, e che questa decisione era stata presa. Ma dietro le parole ufficiali la sostanza è diversa: l’obiettivo iniziale era individuare una sola persona, mentre il risultato finale è stato un collegio di rappresentanti, con sette interlocutori che dovranno coordinarsi prima di poter parlare davvero a nome dell’Europa.

La squadra non è del tutto nuova. Negli ultimi quattro anni gli europei erano già presenti ai negoziati attraverso delegazioni di funzionari governativi di alto livello, ma senza partecipare agli incontri trilaterali diretti tra Russia, Ucraina e Stati Uniti. Avevano incontrato separatamente le delegazioni ucraina e statunitense, mentre non avevano mai avuto un confronto diretto con quella russa. La novità, quindi, non è tanto la presenza fisica dei diplomatici europei, quanto il mandato ufficiale con cui ora dovrebbero poter partecipare ai negoziati principali.

Resta però il problema di fondo. Una delegazione di sette persone può essere utile per garantire che nessun grande paese si senta escluso, ma rende più difficile definire una linea comune in tempo reale. Ogni componente porta con sé gli interessi, le priorità e i limiti del proprio governo o istituzione; prima di fare una proposta, accettare una concessione o respingere una richiesta, la squadra dovrà trovare un accordo interno. È esattamente la fragilità che l’Ucraina temeva e che Meloni aveva cercato di superare chiedendo un unico rappresentante europeo.

Perché non un solo nome

La ragione più immediata del mancato accordo è politica. Francia e Germania sono i due paesi che pesano di più nelle decisioni dell’Unione e nella politica europea in generale; un rappresentante unico avrebbe ridotto la loro possibilità di influenzare direttamente il processo e di tutelare le proprie priorità.

Il cancelliere tedesco Friedrich Merz ha difeso il formato esistente, sostenendo che c’era già un «formato consolidato» e che non vedeva ragioni per cambiarlo. Il presidente francese Emmanuel Macron ha sostenuto che l’Europa dovrebbe prima definire una visione chiara e unitaria di ciò che vuole, e solo dopo scegliere il rappresentante. Per lui, «dovrebbe essere il contenuto a determinare il formato», non il contrario.

È un argomento formalmente sensato, ma ha anche una conseguenza pratica: finché l’Europa non si accorda sul contenuto, non avrà un unico portavoce. E finché non avrà un unico portavoce, sarà più difficile costruire una posizione comune. È un circolo che favorisce chi ha già peso politico e militare, come Parigi e Berlino, e svantaggia i paesi che chiedono coordinamento.

Gli interessi di Francia e Germania

Per la Germania il calcolo è anche economico. Berlino è il maggiore contributore europeo agli aiuti militari all’Ucraina, con oltre 40 miliardi di euro tra il 2022 e il 2026. Un delegato unico potrebbe teoricamente impegnare l’intera Europa su aiuti futuri, garanzie di sicurezza o finanziamenti alla ricostruzione; la Germania teme di dover pagare o garantire impegni decisi da qualcun altro.

La Francia ha una preoccupazione diversa, ma analoga. Non è tra i primi contributori economici agli aiuti all’Ucraina, ma Macron rivendica un ruolo politico e militare di primo piano, anche per la promessa, insieme al Regno Unito, di inviare truppe in Ucraina dopo un eventuale cessate il fuoco. Per Parigi, un rappresentante unico potrebbe diluire quella specifica responsabilità e trasformare una leadership francese in una posizione europea negoziata.

C’è infine un limite istituzionale. La Commissione europea non ha un mandato pieno per negoziare la politica di difesa e sicurezza europea: quelle competenze restano principalmente nelle mani dei governi nazionali e, per alcuni aspetti, della NATO. Questo spiega perché un “rappresentante dell’Unione” non sarebbe mai stato una soluzione semplice: l’Europa ha strumenti comuni per il commercio, le sanzioni e parte della politica estera, ma la difesa resta in larga misura una competenza nazionale.

I nomi possibili

Non è chiaro quanto l’opposizione di Francia e Germania dipendesse dai nomi circolati. Tra i candidati più discussi c’erano lo stesso Costa e l’Alta rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri, Kaja Kallas.

Costa aveva alcuni vantaggi: il suo ruolo prevede già la rappresentanza internazionale dei leader dell’Unione, e la sua provenienza portoghese lo rendeva una figura relativamente neutrale rispetto alla Russia e all’Ucraina. Era sostenuto soprattutto da Italia, Polonia e Lussemburgo. Kallas, invece, sarebbe stata una scelta più rischiosa: prima di assumere l’incarico europeo era prima ministra dell’Estonia e una delle voci europee più dure verso Mosca. Alcuni paesi temevano che la sua ostilità dichiarata verso la Russia potesse rendere i colloqui più difficili.

Macron non ha mai detto apertamente di volere il ruolo per sé, ma aveva lasciato intendere di essere disponibile a «aiutare a risolvere i problemi». La differenza con Meloni è stata netta: la premier italiana ha escluso una candidatura italiana, mentre il presidente francese sembrava non disposto a accettare una rappresentanza europea che non fosse saldamente sotto controllo francese o, almeno, franco-tedesco.

Abu Dhabi e l’esclusione europea

I negoziati ripresi ad Abu Dhabi sono stati i primi colloqui trilaterali tra Stati Uniti, Russia e Ucraina da febbraio. Sono stati mediati dagli Stati Uniti e hanno coinvolto i negoziatori americani Steve Witkoff e Jared Kushner, il capo dell’intelligence estera ucraina Rustem Umerov e il consigliere presidenziale russo Vladimir Medinsky.

Gli europei sono arrivati ad Abu Dhabi, ma non nel tavolo principale. La delegazione statunitense ha incontrato i rappresentanti europei a margine, prima dell’incontro trilaterale; la Russia ha reso chiaro di non volere europei nella stanza dei negoziati. Il ministro degli Esteri russo Sergei Lavrov ha addirittura suggerito, con sarcasmo, che gli europei potessero «sedere nelle loro camere d’albergo».

È una umiliazione diplomatica, ma anche una conferma del problema. L’Europa vuole essere protagonista nella definizione della sicurezza europea, ma non ha ancora la capacità politica di imporsi come interlocutore unico.

La proposta americana

Il nodo centrale dei colloqui non è soltanto la fine del fuoco. Gli Stati Uniti stanno cercando di costruire una nuova «architettura di sicurezza» per tutta l’Europa, includendo la difesa europea, il ruolo della NATO e i rapporti di lungo periodo tra Occidente e Russia. In questo quadro, Washington avrebbe prospettato per la prima volta all’Ucraina la possibilità di entrare nella NATO in cambio di un ritiro dal Donbas, la regione orientale del paese comprendente le oblast di Donetsk e Luhansk. È una proposta che intreccia direttamente il futuro territoriale dell’Ucraina con il futuro della sicurezza europea.

Secondo quanto riferito dal presidente ucraino Volodymyr Zelensky, gli americani gli hanno chiesto se l’Ucraina sarebbe stata disposta a ritirarsi dal Donbas in cambio dell’adesione all’Alleanza atlantica. Zelensky ha precisato che Kiev non intende riconoscere giuridicamente come russe le terre occupate, né accettare uno status di neutralità. Ha però lasciato aperta la possibilità di sottoporre un eventuale accordo al giudizio dei cittadini, a condizione che vengano definite garanzie concrete da parte della NATO e dell’Unione europea, comprendenti impegni militari, sostegno finanziario e aiuti per la ricostruzione del paese. Per ora, secondo il presidente ucraino, non esiste ancora una proposta sufficientemente dettagliata da poter essere portata alla società ucraina.

L’ingresso dell’Ucraina nella NATO, inoltre, non dipenderebbe soltanto dal via libera di Washington. L’articolo 10 del Trattato del Nord Atlantico prevede il consenso unanime degli Stati membri per l’ammissione di un nuovo paese, mentre l’articolo 5 stabilisce che un attacco armato contro un alleato è considerato un attacco contro tutti. Sono garanzie potenzialmente molto forti, ma la loro effettiva attivazione richiede tempo, procedure e la disponibilità politica di tutti i membri dell’Alleanza.

La cintura delle fortezze

Al centro della trattativa c’è il Donbas, e in particolare la parte della regione di Donetsk ancora controllata dall’Ucraina, circa il 20 per cento del territorio regionale. La Russia chiede che Kiev ceda volontariamente quell’area; l’Ucraina rifiuta, anche perché lì si trova la cosiddetta «cintura delle fortezze».

La cintura delle fortezze è una linea urbana fortificata lunga circa 50 chilometri, che corre da nord a sud e comprende Liman, Sloviansk, Kramatorsk, Druzhkivka e Kostiantynivka. In tempo di pace queste città contavano complessivamente circa 400 mila abitanti. Le città maggiori sorgono su un crinale rialzato di circa 100 metri rispetto al territorio circostante, un vantaggio rilevante per l’artiglieria, l’osservazione e il controllo del terreno.

Dopo il 2014 l’Ucraina ha investito risorse per fortificare questa fascia. Non è soltanto una serie di città: è la principale barriera fisica e militare davanti a un’eventuale avanzata russa verso l’interno del paese. Se Mosca la conquistasse, avrebbe alle spalle una posizione difensiva che oggi invece le sta davanti.

Perché Kiev non cede

Per l’Ucraina cedere la cintura delle fortezze non significa rinunciare a un pezzo di terra: significa consegnare a Mosca la porta blindata del proprio sistema difensivo. Dietro quella linea, dopo pochi chilometri, esiste una seconda fascia di centri abitati — Oleksandrivka, Novodonetske, Bilozerske e Dobropillia — che può essere considerata una cintura minore. Oltre quella, però, il terreno si apre in ampie pianure verso Dnipro a ovest e Kharkiv a nord.

La difesa urbana è particolarmente importante in una guerra dominata dai droni. Le città offrono rifugi, cantine, edifici, postazioni nascoste e possibilità di ostacolare l’avanzata nemica. Un ufficiale ucraino della fanteria di marina ha spiegato che entrare in una città e «ripulirla» è molto più difficile per il nemico che avanzare in campo aperto: in ambito urbano si conosce il terreno, ci si può coprire e si può respingere l’attacco con maggiore efficacia.

La Russia lo sa. Per questo la richiesta di cedere «tutto il Donbas» non è una semplice rivendicazione territoriale: è la richiesta di ottenere senza combattere territori che non è riuscita a conquistare sul campo. Per Kiev, accettare significherebbe indebolire drasticamente la propria capacità di difendersi se la guerra riprendesse in futuro.

Il collegamento decisivo

Qui si vede perché la cintura delle fortezze e la proposta americana sono così legate. Se l’Ucraina cedesse il Donbas per entrare nella NATO, dovrebbe rinunciare proprio alla linea difensiva più importante del paese. In cambio otterrebbe una promessa di sicurezza futura, ma non una certezza immediata: l’ingresso nell’Alleanza richiede l’unanimità dei membri e non può essere garantito da Washington da solo.

Per Putin, la formula avrebbe un vantaggio doppio: ottenere territori strategici senza doverli conquistare e, nello stesso tempo, discutere una nuova architettura di sicurezza europea che potrebbe ridurre la presenza della NATO lungo il fronte orientale. Per Zelensky, invece, sarebbe una scelta estremamente rischiosa: cedere la cintura delle fortezze prima di avere garanzie solide, vincolanti e immediate equivarrebbe a indebolire il paese proprio nel momento in cui dovrebbe rafforzare la propria difesa.